晋财教 [2017] 153号

各市、县人民政府，省人民政府各委、办、厅、局：

    现将《山西省推进省以下财政事权和支出责任划分改革实施方案》印发给你们，请认真贯彻执行。

                                                                                                                                   山西省人民政府

                                                                                                                                    2017年8月15日

                                                                                                                                   （此件公开发布）

山西省推进省以下财政事权和支出责任划分改革实施方案

    为贯彻落实《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》（国发〔2016〕49号），推动省以下财政事权和支出责任相适应，结合我省实际，制定如下改革实施方案。

    一、改革的重要意义

    财政事权是一级政府应承担的运用财政资金提供基本公共服务的任务和职责，支出责任是政府履行财政事权的支出义务和保障。合理划分财政事权和支出责任是政府有效提供基本公共服务的前提和保障，是建立现代财政制度的重要内容，是推进国家治理体系和治理能力现代化的客观需要。1994年分税制改革以来，按照中央统一部署，我省不断完善省以下财政分配关系，积极探索财政事权和支出责任划分，初步构建了现行省以下财政事权和支出责任划分体系框架，为完善社会主义市场经济体制、保障和改善民生、促进全省经济社会事业持续健康发展发挥了重要作用。

    但也要看到，在新的形势下，现行省以下财政事权和支出责任的划分还不同程度地存在不清晰、不合理、不规范等问题。主要表现在：政府职能定位不清，一些本可由市场调节或社会提供的事务，财政包揽过多，同时一些本应由政府承担的基本公共服务，财政承担不够，越位、缺位及错位并存；政府间财政事权和支出责任划分不尽合理，一些本由上级直接负责的事务交给下级承担，一些宜由下级负责的事务上级承担过多，政府间提供基本公共服务的职责交叉重叠；财政事权和支出责任划分法治化、规范化程度不高，存在频繁调整、责任转嫁等现象；基层财力与事权不匹配，部分市县财政收支矛盾突出。这种状况不利于充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，不利于政府有效提供基本公共服务，与建立健全现代财政制度、推动国家治理体系和治理能力现代化的要求不相适应，必须实施省以下财政事权和支出责任划分改革。

    二、改革的总体要求和划分原则

    （一）总体要求。

    全面落实中央改革精神，坚持中国特色社会主义道路和党的领导，坚持有利于健全社会主义市场经济体制，坚持法治化道路，坚持积极稳妥统筹推进，在中央总体部署和顶层设计下，紧密结合我省实际，科学合理划分省以下财政事权和支出责任，加快形成合理授权、依法规范、运转高效的财政事权和支出责任划分模式，为建立科学规范的政府间财政关系创造基础性条件，为塑造山西美好形象、实现振兴崛起奠定坚实基础。

（    二）划分原则。

    1.合理界定政府与市场的边界。围绕充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用的目标，正确处理政府与市场、政府与社会的关系，合理确定政府提供基本公共服务的范围和方式，将应由市场或社会承担的事务，交由市场主体或社会力量承担；对应由政府提供的基本公共服务，明确承担财政事权和支出责任的相应政府层级。

    2.体现基本公共服务的受益范围。按照基本公共服务受益范围与政府管辖区域一致性原则，合理确定各级财政事权。实现全省性宏观调控、统一市场以及受益范围覆盖全省的基本公共服务由省级负责，地区性基本公共服务由市、县负责，跨市基本公共服务由省与市、县共同负责。

    3.兼顾政府职能和行政效率。结合省以下政府职能配置和机构设置，更好地发挥市、县政府尤其是县级政府组织能力强、贴近基层、获取信息便利的优势，将所需信息量大、信息复杂且获取困难的基本公共服务优先作为市、县财政事权，提高行政效率，降低行政成本。信息比较容易获取和甄别的全省性基本公共服务作为省级财政事权。

    4.实现责权利相统一。将适宜由省级承担的财政事权上划省级，提高省级财政事权的执行能力；将适宜市、县政府承担的财政事权决策权下放，减少省直部门代市、县决策的事项，保证各地有效管理区域内事务。要明确共同财政事权在各级政府间各自承担的职责，将财政事权履行涉及的战略规划、政策决定、执行实施、监督评价等环节在各级政府间做出合理安排，做到财政事权履行权责明确和全过程覆盖。

    5.落实支出责任与财政事权相适应。按照“谁的财政事权谁承担支出责任”的原则，确定各级政府支出责任。属于省级并由省级组织实施的财政事权，原则上由省级承担支出责任；属于市、县并由市、县组织实施的财政事权，原则上由市、县承担支出责任；属于各级政府共同财政事权，根据受益范围、影响程度，区分情况确定各级政府的支出责任及承担方式。

    6.调动各级政府履行事权的积极性。在坚持财政事权由中央决定的前提下，认真落实地方执行责任。通过有效合理授权，科学合理划分省以下政府间财政事权和支出责任，减少省级对微观事务的直接管理，发挥市、县政府因地制宜加强区域内事务管理的优势，激励市、县政府尽力提供基本公共服务和保障，调动和保护市、县干事创业的积极性和主动性。

    三、改革的主要内容

    （一）配合做好中央财政事权的上划工作。

    根据中央部署，对已确定或上划为中央的财政事权，包括国防、外交、国家安全、出入境管理、国防公路、国界河湖治理、全国性重大传染病防治、全国性大通道、全国性战略性自然资源使用和保护等基本公共服务，要积极配合国家相关部门做好上划工作。上划后，省以下各级政府原则上不再承担相应的支出责任。

    （二）合理划分省以下财政事权。

    法律法规及中央改革中明确划分为中央与地方共同财政事权或地方财政事权的事务，按照上述划分原则合理确定省以下财政事权。

    1.适度加强省级财政事权。坚持基本公共服务的普惠性、保基本、均等化的方向，将关系到全省统一市场建设、保持经济社会稳定、促进区域协调发展、推进基本公共服务均等化等方面的财政事权确定或上划为省级财政事权，强化省级财政事权履行责任，省级财政事权由省级直接行使。确需委托市、县行使的，报经省政府批准后，由省直有关部门委托市、县行使，并制定相应的法规规章予以明确。对省级委托市、县行使的财政事权，受委托市、县在委托范围内，以委托单位的名义行使职权，承担相应的法律责任，并接受委托单位的监督。

逐步将全省性战略发展规划、全省性重大传染病防治、全省性战略自然资源使用和保护、跨区域生态环境监测等确定为省级财政事权，加强全省的统一管理。

    2.保障市、县履行财政事权。加强市、县政府公共服务、社会管理等职责。将地域信息性强、外部性较弱、直接面向基层、与当地居民密切相关，由市、县提供更有效方便的基本公共服务确定为市、县财政事权，赋予市、县政府充分自主权，依法保障市、县的财政事权履行，更好地满足当地基本公共服务需求。市、县财政事权由市、县行使，省级对市、县的财政事权履行提出规范性要求，并逐步通过法规规章的形式予以明确。

逐步将社会治安、市政基础设施和公用事业、市政交通、农村公路、城乡社区事务、群众体育、项目征地拆迁，以及行政区域内的市场监管、安全生产、污水和垃圾处理等环境综合整治等受益范围地域性强、信息较为复杂且主要与当地居民密切相关的基本公共服务确定为市、县的财政事权。

    3.合理确定省与市、县共同财政事权。根据基本公共服务的受益范围、影响程度，按事权构成要素、实施环节，分解细化各级政府承担的职责，避免职责不清造成相互推诿。对国家确定的中央与地方共同财政事权，原则上由省级承担或省与市、县共同承担，一般不由市、县独自承担。

    逐步将义务教育、高中教育、职业教育、高等教育、学生资助、科技研发、基本就业服务、基本养老保险、基本医疗保障、基本医疗卫生、基本生活救助、基本住房保障、基本公共文化、扶贫、粮食安全、食品药品安全、跨市基础设施项目建设、环境保护治理及大型地质灾害等体现省级宏观调控、跨地区且具有地域管理信息优势的基本公共服务确定为共同财政事权，并明确各承担主体的职责。

    4.建立财政事权划分动态调整机制。根据中央各领域改革进程、国家政策调整和客观条件变化，结合我省实际，动态调整省以下财政事权的划分。各市政府和省直相关部门要根据中央及省相关规定，结合实施中发现的问题，及时对省与市、县财政事权的划分进行调整和完善。对新增及尚未明确划分的基本公共服务，要根据各领域改革进程、经济社会发展需要以及各级政府财力增长情况，将应由政府提供的基本公共服务事项统筹研究，明确各级财政事权。

   （三）合理划分省以下各级支出责任。

    根据调整规范后的各级财政事权划分，合理划分各级政府支出责任，做到财政事权和支出责任相适应。

    1.省级财政事权由省级承担支出责任。属于省级的财政事权，应当由省级财政安排经费，省直各部门和直属机构不得要求市、县安排配套资金或提供经费支持。省级的财政事权如委托市、县行使，要通过省对下专项转移支付安排相应经费。

    2.市、县财政事权由市、县承担支出责任。属于市、县的财政事权原则上由市、县通过自有财力安排。对市、县政府履行本级财政事权、落实支出责任存在的收支缺口，除部分公益性资本支出通过地方政府债券等资金安排外，主要通过上级政府给予一般性转移支付弥补。市、县的财政事权如委托上级机构行使，市、县应负担相应经费。

    3.省与市、县共同财政事权根据情况划分支出责任。对确定为中央与地方共同财政事权的事项，按照国家制定的基础保障标准，对地方承担部分由省与市、县按比例分担支出责任。对确定为地方财政事权，且属于省与市、县共同财政事权的事项，省级负责制定全省统一的基础保障标准，由省与市、县按比例分担支出责任。对不适宜或暂不具备条件制定全省统一基础保障标准的共同财政事权，暂由市、县结合实际制定本地区保障标准，省级通过适当补助的方式分担支出责任。对省与市、县均有各自机构承担相应职责的共同财政事权，按照各自行政隶属关系承担相应的支出责任。

    四、保障和配套措施

    （一）加强与相关改革的协同配套。

    财政事权和支出责任划分与教育、社会保障、医疗卫生、环境保护以及机构人员编制等改革紧密相连，要将财政事权和支出责任划分改革与加快推进相关领域改革相结合，既通过相关领域改革为推进财政事权和支出责任划分创造条件，又将财政事权和支出责任划分改革体现和充实到各领域改革中，形成良性互动、协同推进的局面。

    （二）及时推动部门职责调整。

    按照“一项财政事权归口一个部门负责”的原则，合理划分部门职责分工，理顺部门分工，妥善解决跨部门财政事权划分不清晰和重复交叉问题。理顺省级垂直管理机构与市、县政府的职责关系，为更好履行政府公共服务职能提供保障。推进开发区改革创新发展，明确开发区与所在地政府的财政事权和支出责任，规范理顺开发区财政体制机制。

    （三）深化省以下财政管理体制。

    根据中央与地方收入划分总体方案，考虑各级政府事权划分和收入属性，合理划分省以下政府间财政收入，形成财力与事权相匹配的财政体制。进一步深化省直管县财政改革，实行体制管理型省直管县财政改革的试点县，在省以下财政事权统一划分的框架下，市本级原则上不再承担试点县改革后新增支出责任。

   （四）完善省以下转移支付制度。

    与省以下财政事权和支出责任划分相适应，清理整合与财政事权划分不相匹配的转移支付，优化转移支付结构。建立一般性转移支付正常增长机制，增强财力薄弱地区履行财政事权和支出责任的保障能力。严格控制引导类、救济类、应急类专项转移支付，对保留的专项转移支付进行甄别，属于市、县事权的项目划入一般性转移支付。清理规范资金配套政策，今后除按规定由省与市、县共同承担支出责任的事项外，对省级财政事权委托市、县行使的事项，省直各部门在安排专项转移支付时，不得要求下级政府承担配套资金，不得将下级政府对本部门职能领域的财政投入情况作为监督、考核、检查及工作督导的内容。健全转移支付监督和绩效评价机制，规范转移支付资金使用。

    五、职责分工和时间安排

    （一）加强组织领导。

    各级各部门要充分认识财政事权和支出责任划分改革工作的重要性、紧迫性和艰巨性，把思想统一到中央及省委、省政府的决策部署上来，认真组织领导，明确职责分工，周密安排部署，积极稳妥推进，切实履行责任，确保改革顺利实施。

    （二）明确部门职责。

    省财政厅、省编办等有关部门主要负责组织、协调、指导、督促、推进省以下财政事权和支出责任划分改革工作。省直各部门要落实部门主体责任，根据本方案，结合中央与地方财政事权和支出责任划分改革进程，在广泛征求有关部门和市、县意见基础上，对本部门所涉及的基本公共服务领域财政事权列出清单，并制定改革具体实施方案。会商省财政厅、省编办后按程序上报省政府批准后实施。在改革实施过程中，各部门要妥善处理省以下财政事权和支出责任划分改革带来的职能调整以及人员、资产划转等事项，确保改革按时保质完成。

    各市要结合实际，对各基本公共服务领域划分为市、县的财政事权，按照相关划分原则、财政体制和县级财力状况，合理确定市与县之间的财政事权和支出责任。要将部分适宜由上一级政府承担的基本公共服务职能上移，强化市级政府在保持本行政区域内经济社会稳定协调发展、推进本行政区域基本公共服务均等化等方面职责。将适宜由县级政府发挥信息、管理优势的基本公共服务职能下移，强化基层政府贯彻执行上级政府政策、提供基本公共服务的责任。

    （三）完善争议化解机制。

     省以下财政事权划分争议由省政府裁定。省直各部门在出台财政事权具体实施方案时，应当明确省与市、县共同财政事权和省级委托市、县行使的财政事权设置原则、程序、范围和责任，减少划分中的争议。

    （四）明确时间安排。

    1.2017年，加强与中央有关部委的对接，按照中央改革进程，配合做好国防、国家安全、外交、公共安全等基本公共服务领域财政事权上下划调整工作。对确定为中央与地方共同财政事权及地方财政事权的事务，要结合我省实际，研究制定涉及本部门相关领域省以下财政事权和支出责任划分改革具体实施方案。（国防领域由省军区、武警山西省总队、省公安厅负责，国家安全领域由省安全厅牵头负责，外交领域由省外事侨务办牵头负责，公共安全领域由省公安厅牵头负责）。

    2.2017—2018年，根据中央改革进程，配合做好基本公共服务领域财政事权划分工作。对基本公共服务领域明确为中央与地方共同财政事权，按照财政事权划分原则，结合我省实际，合理确定相关领域省以下财政事权和支出责任的划分，争取在教育、医疗卫生、就业和社会保障、住房保障、公共文化等基本公共服务领域取得突破性进展。（教育领域由省教育厅牵头负责，医疗卫生领域由省卫生计生委牵头负责，就业和社会保障领域由省人力资源社会保障厅、省民政厅牵头负责，住房保障领域由省住房城乡建设厅牵头负责，文化由省文化厅牵头负责）。

对科技、体育、农业、林业、水利、环保、城乡社区事务、交通运输等其他基本公共服务领域，省直相关部门要加强与国家对口部委的衔接，及时跟踪、了解中央改革思路、进展情况等，并结合我省实际，认真研究本部门所涉及基本公共服务领域省以下财政事权和支出责任的划分工作。紧跟中央改革进程，牵头研究提出本部门所涉及基本公共服务领域改革具体实施方案，在广泛征求意见基础上，会商省财政厅、省编办按程序上报省政府批准后实施。

    3.2019—2020年，基本完成主要领域省以下事权和支出责任划分工作，及时总结改革经验成果，全面推进各领域改革，形成省以下财政事权和支出责任划分的清晰框架。及时总结改革成果，梳理需要上升为法规规章的内容，适时制订或修订相关法规规章。（各领域改革由省直各职能部门负责，总体协调总结工作由省财政厅、省编办负责）。

    各市要根据国发〔2016〕49号和本方案精神，结合本地实际，制定市以下财政事权和支出责任划分改革方案，积极组织推动市以下财政事权和支出责任划分改革工作。