各乡镇（街道）人民政府（办事处），怀仁经济技术开发区管委会，市直各有关单位：

《怀仁市农村集体经营性建设用地入市试点工作实施方案》已经市人民政府同意，现印发给你们，请结合实际认真组织实施。

怀仁市人民政府

2023年8月9日

怀仁市农村集体经营性建设用地入市
试点工作实施方案

根据《关于深化农村集体经营性建设用地入市试点工作的意见》《自然资源部办公厅关于印发<深化农村集体经营性建设用地入市试点工作方案>的通知》《山西省自然资源厅关于做好农村集体经营性建设入市试点有关工作的通知》（晋自然资函〔2023〕276号）要求，为健全城乡统一的建设用地市场，稳妥有序推进怀仁市农村集体经营性建设入市试点工作，特制定本方案。

一、总体要求

（一）指导思想

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻党的二十大精神，落实省第十二次党代会部署，立足怀仁市基本市情和发展阶段，以健全城乡统一的建设用地市场为目标，以符合国土空间规划、用途管制和依法取得为前提，以健全农村集体经营性建设用地使用权权能、规范集体经营性建设用地入市规则、合理平衡入市收益、健全入市监管服务机制、合法合规解决历史遗留问题为重点，以改革创新、制度建设和实践探索为抓手，坚持稳中求进和底线思维，积极与全域土地综合整治、城乡建设用地增减挂钩联动，探索建立农村集体经营性建设用地一级、二级市场全流程政策实施体系，激活农村土地资源要素，提高资源配置效率，促进城乡融合发展和乡村振兴。

（二）基本原则

1.汲取先进经验，构建体制机制。按照国家、山西省任务要求，充分汲取借鉴全国、山西省先行试点的成功经验和工作做法，梳理其亮点、创新点，着力在规划许可、规则建立、权利义务、体制机制上取得突破，创新建设相关制度、办法、规定，探索建立与国有建设用地同地同权同责的制度体系。

2.坚持问题导向，找准试点方向。深入分析集体经营性建设用地入市中可能遇到的核心问题和矛盾焦点，紧扣本轮试点新思路、新要求，研究解决问题的思路和对策，准确把握试点方向，及时跟踪发现新情况、新问题，确保取得工作实效，为全面推进乡村振兴注入新活力。

3.坚持守住底线红线，审慎稳妥推进。综合权衡农民集体和个人、用地主体和政府对集体经营性建设用地入市的诉求和意愿，充分评估问题复杂性，严守土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损三条底线，实现国家、集体、个人土地增值收益分配公平合理，凝聚社会共识，结合实际审慎稳妥推进。

（三）试点目标

通过试点，建立涵盖规划许可、土地权能、准入条件、交易流程、收益分配、金融服务、监督监管等“骨架”的行政法规体系，进一步盘活农村闲置和低效用地，聚焦解决集体建设用地历史遗留问题，探索带地上物农村集体建设用地使用权出让、出租、作价出资等模式，创新农村产业用地准入、土地二级市场使用权转让、分割、合并等政策制度，构建城乡统一的建设用地市场，促进城乡要素流动，基本建立集体经营性建设用地与国有建设用地同权同价、流转顺畅、收益共享的集体经营性建设用地入市制度，形成可复制、易推广的试点成果。

二、主要试点任务

结合怀仁市实际，重点围绕以下方面探索完善农村集体经营性建设用地入市制度体系，注重制度创新，力争形成具有怀仁特色的试点成果。

（一）夯实入市基础工作

1.开展入市工作基础调查。组织各乡镇人民政府（街道办事处）、怀仁市自然资源综合行政执法队，根据招商引资、重点项目以及村庄未来发展规划，划定未来两年存在入市可能的村庄范围，聚焦供给端、需求端，结合最新年度国土变更调查数据、国土空间规划、地上物情况、属地政府意见等信息，分类细化形成“入市项目储备库”，并建立动态调整机制，对入库项目优先推动入市工作。

2.统筹推动村庄规划编制。结合入市需求及划定的入市村庄范围，由市自然资源主管部门倒排工期，统筹推动村庄规划编制，制定规划目标，注重各村之间入市经济利益平衡，协同互补，互为依托，合理安排工业、商业、旅游、娱乐等经营性用途地块的布局、规模、规划条件、建设时序等，以满足农村集体经营性建设用地入市需求。

3.完成入市地块所有权使用权登记。按照《山西省集体土地所有权确权登记成果更新汇交实施方案》，做好集体土地所有权确权登记成果更新，明确土地归属，加快完成宅基地和集体建设用地使用权确权登记工作，特别是二调、三调均为现状集体建设用地的，在依法解决历史遗留问题前提下，完成登记工作，形成满足集体经营性建设用地入市需要的确权登记成果，落实建设用地用益物权。

4.适时公布集体建设用地基准地价。按照山西省自然资源厅相关要求，推进《怀仁市集体建设用地定级及基准地价成果》履行报批程序，待成果正式公布实施后，作为集体建设用地使用权评估的重要参考之一，参与日常估价工作。

（二）建立入市基本制度

1.建立规划许可管理机制。加强村庄建设管理工作，引导乡村建设合法有序开展，制定相关管理办法，进一步界定乡村建设规划许可证适用范围，规范许可范围、组织管理、许可程序、审批要点、公示公告、监督检查等事项，适度优化审批流程、时间，提高审批效率，统一规划许可办理事项，促进农村集体经营性建设用地入市项目规范实施。

2.明确农村集体经营性建设用地责权。一是界定权利。在符合规划条件、产业准入和生态环境保护等要求前提下，允许农村集体经营性建设用地使用权实现与国有建设用地同等的用益物权，在入市时享有出让、租赁、出资、抵押等权利，出让方式、出让年限和适用范围等与同类用途的国有建设用地等同，在使用期限内，享有转让、出租、交换、赠与、作价出租及抵押等权能。二是履行责任。入市的农村集体经营性建设用地应履行与国有土地等同的开发建设责任，强化各部门全生命周期监管职能，并在国家或集体建设需要时有偿退出。三是土地登记。农村集体经营性建设用地使用权入市交易后需按程序规范做好农村集体建设用地登记工作。

3.明确入市主体及民主决策机制。推进完成农民集体经济组织注册登记，入市主体为具备所有者身份的农民集体和法定代表行使所有权的农村集体经济组织，包括乡镇（街道）农民集体经济组织、村集体经济组织。在此基础上，积极探索由代表其所有权的农村集体组织委托的集体资产管理公司、股份合作社、国有企业等其他法人组织作为入市主体，代表集体行使所有权。

健全乡镇（街道）农民集体、村集体内民主决策程序，完善财务公开和信息公示制度，及时公示入市方案、土地成交价格、交易费用、税费缴纳和收益支出等情况。尊重农村集体经济组织成员对入市、成片开发土地征收的选择权，充分听取其意见建议和合理诉求。

4.界定入市范围和用途。入市范围以最新年度国土变更调查为基础确定，为具有合法用地来源的存量集体建设用地，对于零散分布的存量集体建设用地，结合国土空间规划通过开展农村集体土地整理、城乡建设用地增减挂钩项目、全域土地综合整治项目等，允许重新调整建设用地布局，在确定产权后，按照新的规划条件确定为集体经营性建设用地。

入市土地用途为国土空间规划确定为工业、商业等经营性用途的存量集体建设用地，合理有序推进入市土地用于娱乐、旅游等，研究采矿用地及其配套设施入市的需求及政策通路，探索用于保障性租赁住房等，严禁商品住宅开发。通过制定集体经营性建设用地入市的建设项目正负面清单，有效保障用地需求。

5.探索入市土地供应方式。在符合规划条件、产业准入和生态环境保护等要求前提下，集体经营性建设用地主要采用出让、出租或作价出资（入股）等入市方式，以招标、拍卖、挂牌或者协议出让等形式进行入市交易，特别保障作价出资入股。研究带地上物出让模式；探索同一宗地只有一个意向用地者的，可以采取协议的方式，商业、旅游、娱乐用地除外。鼓励农村集体经济组织通过长期租赁、先租后让、租让结合、弹性年期等方式供应土地，长期租赁期限不低于5年，不超过20年，先租后让、租让结合等租赁期不超过5年。

6.规范入市程序。制定并规范具体操作流程。根据实际管理需要，适时并行推进各环节，缩短各流程办理时间，推进“一件事一次办”，大力提高工作效率。同时指导农村集体经济组织编制农村集体经营性建设用地出让、出租等方案，形成怀仁市入市方案模板。参照基准地价等政府公示价格，参考土地估价专业评估机构的评估结果，研究确定入市标底或底价的定价规则。探索制定成本控价机制，结合征地区片综合地价、地上附着物和青苗补偿标准、评估公司估价等，合理划分区域平均土地或地上物取得成本，建立年度监测更新机制。以完善农村集体经营性建设用地入市的市场规则为目标，编制入市明白纸和流程图。

（三）明确收益分配及金融功能

1.健全土地增值收益分配机制。综合分析农村集体经营性建设用地用于工业、商业、旅游、娱乐等不同用途的土地增值收益情况，重点探索按照不同土地用途、土地等级、交易方式、分级累进等情况下的调节金征收比例，确保农村集体经济组织及其成员从不同用途入市土地所得的收益基本均衡，保障农村集体经营性建设用地入市工作顺利开展。

2.探索集体内部土地增值收益分配。确定集体内部土地增值收益分配原则，规范分配程序，指导入市主体设立集体经营性建设用地入市资金专门账户，将土地增值收益纳入农村集体资产统一管理，建立资金使用事前事后公示，严格监督管理，将剩余土地增值收益在农村集体经济组织成员之间公平分配，切实维护农村集体经济组织及其成员的合法权益，合理规避资金风险。

3.规范抵押融资，打通金融渠道。规范农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款，在符合规划、用途管制、依法取得的前提下，明确出让、租赁、作价出资（入股）等方式入市的和具备入市条件的农村集体经营性建设用地使用权可以办理抵押贷款，提出抵押贷款的发放条件，抵押权人、抵押人债务清偿关系，并协调金融机构共同探索适应集体经营性建设用地的融资政策，创新农村土地抵押融资具体路径，丰富农村土地金融产品，满足多元化融资需求。

（四）制定交易规则及服务体系

1.建立市场交易规则。参照国家及各省市出台的交易规则和经验做法，分析政策制定的亮点及侧重点，为相关政策编制提供参考依据。由市政府制定乡村建设项目规划许可、入市管理、土地增值收益调节、土地抵押贷款、二级市场交易等管理办法、保障制度等规范性文件，细化入市流程并编制“入市明白纸”，建立城乡建设用地统一市场交易规则，统一交易平台，实现集体建设用地与国有建设用地相同责任义务，保障交易双方的合法权益。

2.完善配套服务体系。市发展和改革部门完善入市集体经营性建设用地的准入审核及投资立项管理；市行政审批服务管理部门开通入市专用窗口通道，视情况简化、合并流程，提高审批效率；市自然资源局要做好乡村建设规划许可管理、勘测定界和地价评估的指导、规划验收等工作；市住房和城乡建设部门主抓工程施工、建筑安全质量、竣工验收备案等工作；市农业农村部门明确乡村特色产业发展方向，指导农民合作经济组织、农业社会化服务体系、新型农业经营主体建设与发展；市财政、税务等部门出台配套财税政策，设立土地增值收益调节金专用账户；市生态环境、应急管理、工业和信息化等部门按照各自职能做好生态、消防、工业产业发展等准入审核工作。

根据相关政策性文件，争取中国人民银行、中国农业银行、中国建设银行、中国工商银行、国家开发银行、农商银行、山西银行等金融机构支持，有条件的可先行一步提供金融服务，探索信贷、债券、基金、股权投资、保险、资产管理服务等多元化、创新性融资模式。

（五）加强全流程监督监管

1.建立农村集体经营性建设用地入市监管制度。完善土地利用年度计划管理，按照同地同权同责的原则，将拟入市集体经营性建设用地纳入年度建设用地供应计划，把控入市节奏，同时对入市土地产业准入、环境保护、达产税收等方面进行监管。研究建立三方监管协议制度，明确市人民政府对农村集体经济组织和土地使用权人使用农村集体经营性建设用地进行监管的事项清单和具体措施，通过签订三方监管协议等方式，明确政府、农村集体经济组织与土地使用权人等各方权利和义务。

2.规范入市合同管理。入市宗地成交并完成公示后，指导农村集体经济组织与土地使用权人参照合同示范文本签订书面合同，载明土地界址、面积、用途、规划条件、使用期限、交易价款支付、交地时间和开竣工期限、产业准入和生态环境保护要求，约定提前收回的条件、补偿方式、土地使用权届满续期和地上建筑物、构筑物等附着物处理方式，以及违约责任和解决争议的方法等。入市合同应报市自然资源主管部门备案。土地使用权人凭合同等规定的材料到市自然资源主管部门办理相关规划手续，依法办理开发建设需要的其他事项。

3.建立入市土地节约集约利用政策。参照国有建设用地中闲置土地的处置要求，建立政府与农村集体经济组织共同监管的形式，加强对入市土地闲置的监管和处置。加强农村集体低效建设用地的存量再开发工作，在符合规划、环保、消防等要求前提下，支持农村集体建设用地使用权转让、分割、合并等，总结推广农村集体建设用地适用的节地技术和节地模式，更多发挥市场机制促进节约集约用地。

（六）探索土地征收协同机制及妥善处理历史遗留问题

按照不低于被征地农民补偿水平的标准，指导农村集体经济组织做好入市涉及使用权调整相关农民的补偿等工作。研究集体建设用地入市收益与土地征收补偿大体平衡的有效措施。

对2009年以前已经形成并经第二次全国土地调查为建设用地、但尚未取得合法用地手续的历史遗留建设用地，探索解决集体建设用地历史遗留问题的政策措施，分类型制定处置办法，稳妥灵活解决不符合规划、缺乏合法手续、土地利用效率低等历史遗留问题。

三、实施步骤

（一）报批阶段（2023年8月-9月）

根据自然资源部和省自然资源厅对试点工作的部署安排，市自然资源局会同相关部门进行前期准备，建立组织机构、落实人员、经费安排，组织编制形成试点工作实施方案，将《深化农村集体经营性建设用地入市试点探索机制清单》报省厅备案。

（二）前期工作阶段（2023年8月-9月）

根据试点实施方案，抓紧部署启动试点，开展入市村庄范围划定、入市工作基础调查、农村土地确权登记、村庄规划编制、集体建设用地基准地价发布等前期工作。

1.先行划定入市村庄范围。根据省厅工作要求，先行划定入市涉及的村庄（行政村）范围，在报请市委、市政府同意后，作为开展村庄规划编制、土地所有权和使用权确权登记等入市前置性工作的重点区域。

2.开展入市工作基础调查。一是聚焦供给端，对存量集体建设用地开展摸底调查，对村庄规划拟定规划条件进行认定，经叠加分析后，以乡镇（街道）为单位，形成入市供应的台账和“入市宗地分布图”。二是聚焦需求端，对拟通过入市方式取得土地使用权的工业、商业、旅游、娱乐建设的主体进行社会调查，分类形成细化到用途、面积、区位、容积率、建筑密度、建筑状况等要素的“入市项目储备库”。8月底前形成怀仁市集体经营性建设用地数据库和集体经营性建设用地入市地块基本情况表并上报省厅备案。

3.加快完成农村土地确权登记。2023年8月底前，严格按照《山西省集体土地所有权确权登记成果更新汇交实施方案》要求，完成先行划定入市村庄的土地所有权和使用权确权登记工作，完善入市工作前置条件。

4.快速推进村庄规划编制。2023年8月底前，在先行划定入市村庄范围基础上，尽快开展拟入市村庄的村庄规划编制工作，明确经营性建设用地的具体规划条件，尽快完成相关审批程序，达到成果运用条件，为入市工作夯实规划基础。

5.制定完善集体建设用地基准地价。推动全市集体建设用地基准地价报批实施，2023年8月底前，具备应用条件，为入市工作奠定价格基础。

（三）组织实施阶段（2023年8月-2024年12月）

在做好入市土地调查摸底、科学编制村庄规划并完成国土空间规划“一张图”实施监督信息系统建设，完成农村集体经济组织登记、集体土地所有权登记、集体建设用地使用权登记以及农村集体建设用地基准地价公布等工作基础上，按照具体推进方案稳妥有序开展试点工作。

1.全面组织实施阶段。2023年8月-12月，按照本方案和《深化农村集体经营性建设用地入市试点探索机制清单》要求，及时启动基本制度、收益分配、金融功能、交易规则、服务体系、监督监管、历史问题处理等重点制度探索研究，形成相关研究报告、典型案例等研究成果。2023年12月前，总结试点工作进展、成效和问题困难，形成年度工作报告报省政府。

2.深化提升阶段。2024年1月-2024年12月，完成本方案和试点探索机制清单规定的重点机制探索研究，形成乡村建设项目规划许可管理办法、农村集体经营性建设用地入市管理办法、农村集体经营性建设用地入市流程图及明白纸、农村集体经营性建设用地土地增值收益调节金征收使用管理办法、农村集体经营性建设用地入市土地抵押贷款管理办法、农村集体经营性建设用地入市二级市场交易管理办法等制度性研究成果。

（四）试点总结阶段（2024年10月-12月）

2024年10月底前，形成全面系统的总结报告，报省人民政府。11月底前，按照省厅要求，配合形成山西省总结报告。12月底前，按照自然资源部统一要求，配合自然资源部完成试点评估工作。

四、工作成果

（一）前期成果

1.《怀仁市农村集体经营性建设用地入市试点实施方案》；

2.《深化农村集体经营性建设用地入市试点探索机制清单》；

3.怀仁市入市涉及村庄（行政村）名单；

4.怀仁市入市供应的台账和入市宗地分布图；

5.怀仁市入市项目储备库。

（二）制度成果和入市典型案例

1.怀仁市农村集体经营性建设用地入市规划许可管理办法；

2.怀仁市农村集体经营性建设用地入市管理办法；

3.怀仁市农村集体经营性建设用地入市流程；

4.怀仁市农村集体经营性建设用地土地增值收益调节金征收使用管理办法；

5.怀仁市农村集体经营性建设用地入市土地抵押贷款管理办法；

6.怀仁市农村集体经营性建设用地入市二级市场交易管理办法；

7.若干个农村集体经营性建设用地入市案例。

（三）试点总结成果

1.怀仁市农村集体经营性建设用地入市试点2023年度工作报告。

2.怀仁市农村集体经营性建设用地入市试点总结报告。

3.怀仁市农村集体经营性建设用地入市试点验收材料。

四、组织保障

（一）加强组织领导

成立怀仁市农村集体经营性建设用地入市试点工作领导小组，由常务副市长高峰任组长，市自然资源局局长张致荣任副组长，市级各相关单位主要负责同志任小组成员。负责项目组织实施和全程监管，重大问题决策。

组  长：高  峰  怀仁市委常委、常务副市长

副组长：李文广  怀仁市政府督查专员

张致荣  怀仁市自然资源局局长

成  员：市自然资源、发展和改革、财政、生态环境、住房和城乡建设、农业农村、银保监等单位相关负责人。

在市自然资源局设立办公室，由市自然资源局副局长于贵平担任办公室主任，办公室负责明确各有关部门责任分工，建立日常工作协调机制，推动相关工作落实。通过制定时间表和路线图等方式，细化年度工作计划，指导农村集体经济组织把试点的各项任务和措施落到实处。

相关人员要高度重视本项工作，加强对项目工作的组织领导和统筹协调，抓紧部署，指定专人开展相关工作，积极主动与山西省自然资源厅、朔州市规划和自然资源局等单位沟通交流，及时解决工作中的难点问题，确保工作进度，提高效率，保证成果质量。

（二）建立工作协调及汇报机制

由领导小组组长为召集人，统筹自然资源、发展改革、财政、税务、生态环境、住房城乡建设、农业农村、工业和信息化、应急管理、行政审批、银行等部门力量，立足各自职能，明确任务分工，加强协调配合，协同推进试点工作，注重及时发现和解决出现的矛盾和问题。

建立“两周一汇”机制，每两周定期向领导小组办公室报送工作进度及存在难点问题。建立定期交流机制，每三周定期组织召开工作交流座谈会，统一解决实际工作遇到的问题。

（三）加强经费、人员、技术保障

农村集体经营性建设用地入市试点工作涉及调查研究、土地测绘、土地调查、规划编制、政策研究等多项工作，所需经费全额纳入市财政预算管理。要充分发掘在经济、法律、理论等方面力量较强的科研院校、第三方机构等社会力量，借助其在人员、技术方面的优势，支撑试点工作。

（四）注意宣传引导

各部门要加强对试点工作的监督管理，密切关注舆情动态，正面引导，准确发布农村集体经营性建设用地入市试点相关政策解读和市场信息，妥善回应社会关切，及时化解试点过程中出现的问题。加强对试点典型案例、试点成效的总结推广，及时宣传报道试点工作中的新举措、新成效、新亮点，为深化入市试点工作营造良好舆论环境和社会氛围。

（五）加强风险评估

各有关部门在健全完善相关制度规则，大胆探索创新的同时，应加强法律咨询，定期开展政策风险评估，提出防范措施，对试点推进中遇到的重大问题，要及时报告，及时纠偏，切实做到封闭运行，风险可控，确保改革试点工作依法规范运行。